生態(tài)補(bǔ)償新探索：以森林覆蓋率為核心的跨區(qū)域合作

導(dǎo)語(yǔ)

森林作為地球之肺，對(duì)于維持生態(tài)平衡、應(yīng)對(duì)氣候變化具有不可替代的作用，森林覆蓋率的高低直接反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的潛力。然而，隨著人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加速，森林面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

為了有效應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，保護(hù)和增加森林資源，各國(guó)政府和國(guó)際組織紛紛采取措施，加強(qiáng)森林資源的保護(hù)和管理。其中，森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制作為一種創(chuàng)新的生態(tài)保護(hù)手段，逐漸受到關(guān)注和推廣。近年來(lái)，我國(guó)也在積極探索和實(shí)踐森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制。

森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制概述

01 定義與背景

森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制是一種基于生態(tài)保護(hù)理念的制度創(chuàng)新，旨在通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)服務(wù)的公平交易和資源的優(yōu)化配置。該機(jī)制源于橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。近年來(lái)，隨著《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等政策的出臺(tái)，森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

02 機(jī)制框架

補(bǔ)償主體與對(duì)象：補(bǔ)償主體通常是生態(tài)受益地區(qū)的企業(yè)、政府等，而補(bǔ)償對(duì)象則是生態(tài)保護(hù)地區(qū)的地方政府、林農(nóng)等。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等因素確定，補(bǔ)償方式包括資金轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠等。

實(shí)施步驟：首先設(shè)定森林覆蓋率的考核指標(biāo)，如森林覆蓋率增長(zhǎng)率、年度新造林面積等；然后明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式；接著建立資金池，包括各縣區(qū)繳納的生態(tài)補(bǔ)償資金和市級(jí)財(cái)政配套資金；最后根據(jù)考核結(jié)果分配補(bǔ)償資金。

國(guó)內(nèi)外已有諸多成功案例，如美國(guó)的紐約市清潔水計(jì)劃通過(guò)向上游地區(qū)支付補(bǔ)償金以改善水質(zhì)，法國(guó)的畢雷礦泉水公司則通過(guò)購(gòu)買森林面積來(lái)保障水源質(zhì)量。在國(guó)內(nèi)，浙江和安徽的新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、臨沂市的森林生態(tài)效益橫向補(bǔ)償?shù)纫彩侵档媒梃b的范例。

森林覆蓋率橫向補(bǔ)償?shù)膶?shí)施

01 設(shè)定考核指標(biāo)

確定核心指標(biāo)：首先，明確森林覆蓋率作為核心考核指標(biāo)，這是衡量區(qū)域森林生態(tài)狀況的基礎(chǔ)。同時(shí)，引入年度新造林面積、森林蓄積量增長(zhǎng)率、生物多樣性保護(hù)成效等輔助指標(biāo)，以全面評(píng)估森林生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況和恢復(fù)進(jìn)展。

設(shè)定目標(biāo)值：基于區(qū)域自然條件、歷史數(shù)據(jù)和國(guó)家生態(tài)紅線要求，科學(xué)設(shè)定森林覆蓋率的階段性目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，確?？己藰?biāo)準(zhǔn)既具有挑戰(zhàn)性又切實(shí)可行。

02 明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式

生態(tài)保護(hù)成本法：評(píng)估為保護(hù)或恢復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)所投入的直接成本，如造林費(fèi)用、病蟲害防治費(fèi)用等，作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考。

發(fā)展機(jī)會(huì)成本法：考慮因保護(hù)森林而放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，如限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)量化這些損失來(lái)確定補(bǔ)償額度。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值變化法：評(píng)估森林生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值變化，如水源涵養(yǎng)、碳匯能力、空氣凈化等，作為補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。

綜合計(jì)算：結(jié)合上述方法，形成綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償既能覆蓋生態(tài)保護(hù)成本，又能激勵(lì)地方政府積極提升森林覆蓋率。

03 建立資金池

多元化籌資：鼓勵(lì)各縣區(qū)根據(jù)自身財(cái)力繳納生態(tài)補(bǔ)償資金，同時(shí)爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政支持，包括中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以及引入社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。

專項(xiàng)管理：設(shè)立專門的森林覆蓋率橫向補(bǔ)償資金賬戶，實(shí)行?？顚Ｓ?，確保資金使用的透明度和效率。

04 分配補(bǔ)償資金

定期考核：每年或每?jī)赡陮?duì)各縣區(qū)的森林覆蓋率進(jìn)行考核，結(jié)合其他輔助指標(biāo)，形成綜合考核結(jié)果。

差異化補(bǔ)償：根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)森林覆蓋率低于平均值的縣區(qū)給予補(bǔ)償，支持其加快造林綠化；對(duì)高于平均值的縣區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)其繼續(xù)保持并提升森林覆蓋率。

案例分析

01 臨沂市森林生態(tài)效益橫向補(bǔ)償

臨沂市位于山東省東南部，是山東省森林資源大市，2013年獲國(guó)家森林城市稱號(hào)。為提升森林覆蓋率，促進(jìn)生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)換，臨沂市政府于2019年12月出臺(tái)了《臨沂市森林生態(tài)效益補(bǔ)償暫行辦法》。

實(shí)施細(xì)節(jié)

臨沂市在實(shí)施森林生態(tài)效益橫向補(bǔ)償時(shí)，以森林覆蓋率和年度造林面積為考核標(biāo)準(zhǔn)，以全面評(píng)估各縣區(qū)在森林生態(tài)建設(shè)方面的成效。補(bǔ)償方式上，臨沂市創(chuàng)新性地采用了雙重補(bǔ)償機(jī)制，分基礎(chǔ)與激勵(lì)兩部分，基礎(chǔ)補(bǔ)償基于森林覆蓋率，激勵(lì)補(bǔ)償則依據(jù)增幅和造林面積排名。在資金來(lái)源方面，臨沂市通過(guò)多元化籌資渠道，包括縣區(qū)自籌和市級(jí)財(cái)政配套，確保資金充足。

成效

2021年，全市有林地面積593.3萬(wàn)畝，森林覆蓋率由2017年度的21.61%提升到23.49%。各縣區(qū)圍繞林業(yè)生態(tài)修復(fù)保護(hù)工程等，積極組織造林增綠，促進(jìn)了森林資源的增長(zhǎng)。臨沂市這一系列舉措不僅促進(jìn)了森林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與提升，還為實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

亮點(diǎn)

建立了“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)得償”的橫向補(bǔ)償機(jī)制。

激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制激發(fā)了各縣區(qū)造林和資源管護(hù)的積極性。

02 山西省晉城市縣域間森林覆蓋率橫向補(bǔ)償

山西省晉城市是全國(guó)6個(gè)林業(yè)改革發(fā)展綜合試點(diǎn)市之一，森林覆蓋率36.16%。為探索林業(yè)資源優(yōu)化配置和高效利用，晉城市開展了縣域間森林覆蓋率橫向補(bǔ)償試點(diǎn)。

實(shí)施細(xì)節(jié)

2024年6月21日，高平市與陵川縣簽訂《晉城市實(shí)施縣域間森林覆蓋率橫向補(bǔ)償協(xié)議書》，高平市向陵川縣支付650萬(wàn)元，擁有陵川縣4000畝林地的所有權(quán)、使用權(quán)以及森林覆蓋率。該林地形成的森林覆蓋率和碳匯指標(biāo)永久歸高平市所擁有，協(xié)議生效后，高平市政府擁有該林地上林木的所有權(quán)和使用權(quán)。

成效

晉城市縣域間森林覆蓋率橫向補(bǔ)償創(chuàng)新實(shí)踐，解決了陵川縣造林缺資金、高平市造林無(wú)空間的矛盾，實(shí)現(xiàn)了雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互利共贏，提高了林業(yè)資源的綜合利用效率和生態(tài)效益，促進(jìn)了晉城市森林覆蓋率的整體提升，為林業(yè)綜合改革工作注入了新的活力。

亮點(diǎn)

提出了創(chuàng)新性的解決方案，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了林業(yè)資源的優(yōu)化配置。

提高了林業(yè)資源的綜合利用效率和生態(tài)效益。

03 福建省南平市“綠盈鄉(xiāng)村”

與森林覆蓋率橫向補(bǔ)償結(jié)合

福建省南平市作為全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)，積極探索“綠盈鄉(xiāng)村”建設(shè)，旨在通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在這一過(guò)程中，南平市將森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制與“綠盈鄉(xiāng)村”建設(shè)相結(jié)合，形成了獨(dú)特的生態(tài)補(bǔ)償模式。

實(shí)施細(xì)節(jié)

南平市設(shè)立了專項(xiàng)基金，用于支持鄉(xiāng)村地區(qū)的森林保護(hù)和造林綠化工作。同時(shí)，該市鼓勵(lì)生態(tài)受益地區(qū)的企業(yè)和個(gè)人通過(guò)捐贈(zèng)、投資等方式參與森林覆蓋率橫向補(bǔ)償，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善。在“綠盈鄉(xiāng)村”建設(shè)中，達(dá)到或超過(guò)森林覆蓋率考核指標(biāo)的鄉(xiāng)村將獲得額外的生態(tài)補(bǔ)償資金，用于進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

成效

通過(guò)這一模式，南平市不僅有效提升了鄉(xiāng)村地區(qū)的森林覆蓋率，還促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙贏。這一舉措不僅增強(qiáng)了村民的環(huán)保意識(shí)與參與度，還促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧共生，為南平市鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

亮點(diǎn)

政府、企業(yè)、社會(huì)組織及村民共同參與活動(dòng)，形成了多元共治的良好局面。

通過(guò)設(shè)定明確的考核指標(biāo)體系與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保了補(bǔ)償機(jī)制的公平性與高效性。

這些案例展示了森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制在不同地區(qū)、不同情境下的應(yīng)用實(shí)踐，為其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式。

森林覆蓋率橫向補(bǔ)償?shù)某尚c挑戰(zhàn)

成效

森林覆蓋率提升：森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，鼓勵(lì)了生態(tài)保護(hù)區(qū)加強(qiáng)森林資源的管理與恢復(fù)工作。這種正向激勵(lì)機(jī)制有效促進(jìn)了森林資源的保護(hù)和增加，使得森林面積逐漸擴(kuò)大，森林覆蓋率顯著提升。

生態(tài)服務(wù)價(jià)值提升：森林作為重要的生態(tài)系統(tǒng)，其覆蓋率的提高直接帶來(lái)了生態(tài)服務(wù)價(jià)值的顯著提升。水源涵養(yǎng)、空氣凈化、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能得到了加強(qiáng)，為周邊地區(qū)乃至更廣泛區(qū)域提供了高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)。

地方積極性增強(qiáng)：經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策支持不僅緩解了生態(tài)保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)壓力，還激發(fā)了地方政府和群眾參與生態(tài)保護(hù)的積極性。地方政府更加重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，群眾也積極參與植樹造林、森林防火等活動(dòng)，形成了全社會(huì)共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。

挑戰(zhàn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一：由于不同地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本存在差異，導(dǎo)致在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)面臨諸多困難。如何科學(xué)合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既能夠保障生態(tài)保護(hù)區(qū)的利益，又不至于給生態(tài)受益區(qū)帶來(lái)過(guò)大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是一個(gè)亟待解決的問題。

監(jiān)管機(jī)制尚不完善：盡管森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制在推動(dòng)生態(tài)保護(hù)方面取得了顯著成效，但部分地區(qū)仍存在補(bǔ)償資金使用不透明、監(jiān)管不到位等問題。這可能導(dǎo)致補(bǔ)償資金被濫用或挪用，影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫院陀行?。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，確保補(bǔ)償資金的安全和有效使用。

公眾參與度有待提高：目前，公眾對(duì)森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制的了解和參與度還不夠高。這可能與宣傳不足、信息渠道不暢等因素有關(guān)。為了提高公眾的參與度和支持度，需要加強(qiáng)宣傳教育工作，提高公眾對(duì)生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)拓寬公眾參與渠道，鼓勵(lì)公眾積極參與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。

結(jié)論

森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措之一。通過(guò)實(shí)施該機(jī)制，不僅能夠有效保護(hù)和增加森林資源，還能促進(jìn)區(qū)域間生態(tài)服務(wù)的公平交易和資源的優(yōu)化配置。未來(lái)，我們應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高公眾參與度并強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，以推動(dòng)森林覆蓋率橫向補(bǔ)償機(jī)制不斷向前發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。

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